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Les enseignements du contentieux de l’état d’urgence tirés par le Centre de Recherches et d’Etudes sur les Droits Fondamentaux (CREDOF), par Nicolas Klausser

Nicolas Klausser est doctorant au CREDOF.

L’un des faits marquants du dernier semestre 2017 estcertainement l’entrée des principales mesures de l’état d’urgence dans le droit commun après l’application de la loi du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence le 14 novembre 2015 et ses multiples prorogations.

Pourtant, la pérennisation d’un régime exceptionnel entre en contrariété avec notre état de droit, et plus précisément avec le respect des libertés et droits fondamentaux des individus, l’état d’urgence a montré les limites de son efficacité, du reste, attestées par des acteurs divers (experts du renseignement, magistrats, parlementaires…), et l’Etat dispose d’un arsenal législatif de lutte anti-terroriste désormais particulièrement bien fourni. 

Pour rappel, en France, 4489 perquisitions administratives ont été menées dans le cadre de l’état d’urgence aselon le bilan chiffré du minsitre de l’Intérieur en novembre 2017. Ces perquisitions ont donné lieu à77 peines prononcées. L’immense majorité des cibles des perquisitions, assignations à résidence…ont pour dénominateur commun leur confession musulmane réelle ou supposée. 

En ce sens, le CREDOF a effectué un travail d’analyse des jurisprudences du Conseil d’Etat concernant l’état d’urgence. Les 775 décisions étudiées révèlent une typologie spécifique des personnes visées par les mesures administratives d’état d’urgence, et exposent les tendances des recours en justice exercés par ces derniers. 

Résumé de l’étude contentieuse du CREDOF par Stéphanie Hennette-Vauchez, Olga Mahmoudy et Nicolas Klausser

Dans le cadre d’une étude menée pour le Défenseur des droits, le Centre de recherches et d’études sur les droits fondamentaux (Credof) a eu accès aux bases de données jurisprudentielles du Conseil d’État, afin d’analyser le contentieux administratif de l’état d’urgence. Ce travail a permis de composer un corpus de 775 décisions de justice, dont 703 jugements ou ordonnances de tribunaux administratifs, 25 arrêts de Cours administratives d’appel et 47 arrêts ou ordonnances rendus par le Conseil d’État entre le 14 novembre 2015 et le 31 janvier 2017. Ces 775 décisions correspondent à l’aboutissement d’actions contentieuses engagées par environ 600 requérants (personnes physiques ou morales), parmi lesquelles un certain nombre de repeat players, c’est-à-dire des personnes qui intentent parfois plusieurs recours contre la ou les mesures dont elles font l’objet. Concernant les personnes physiques, ce sont 474 hommes pour 70 femmes et 7 couples homme-femme qui sont à l’origine des recours. Mis en perspective avec le nombre total de mesures prises sous l’état d’urgence (plus de 7000), ces chiffres illustrent un décalage entre l’état d’urgence appliqué et sa réalité contentieuse, puisque toutes les mesures n’ont pas fait l’objet d’un recours, loin de là, notamment en raison de l’accès différencié à la justice selon les groupes sociaux.

L’analyse systématique des 775 décisions révèle la prédominance de deux profils parmi les personnes ciblées : un profil militant.e.s de la « mouvance  contestataire radicale», et un profil « Islam radical », selon les termes utilisés par l’administration et les formations de jugement. Au sein de ce dernier, il est possible d’en dégager des sous-catégories, telles que les personnes « converties », ou celles appartenant à un réseau « nord-caucasien ». Le corpus contentieux se trouve ainsi marqué par la forte référence à la religion du requérant et sa pratique, qui apparaissent dans une large partie des décisions et sont aussi centrales sur l’issue du litige. Elle est, en effet, mentionnée de manière quasi-systématique dans les notes blanches, la décision prise par l’administration et dans les décisions des juges administratifs contrôlant ces décisions. A titre d’exemple, sur l’ensemble des 775 décisions, le terme « islam » apparaît dans 412 décisions, « radical » dans 260 décisions, « radicaux » dans 101 décisions et « islamisme » dans 43. Le terme « converti » ou « convertie » apparaît dans 67 décisions, et semble être utilisé par l’administration, mais aussi par la plupart des juges administratifs, comme une sorte de facteur aggravant, d’indice fort d’une radicalisation.

Le profil dit « islam radical » regroupe principalement des hommes, musulmans, classés par les services de renseignement comme relevant de ce profil en raison, essentiellement, de leurs connaissances ou relations, de la fréquentation d’un lieu spécifique (salle de prière, mosquée, librairie), d’une association, d’un groupe ou d’une personnalité connue pour son radicalisme. Les femmes, quant à elles, font généralement l’objet d’une mesure d’assignation ou de perquisition en raison de la fréquentation d’un homme radicalisé dont elles partagent les opinions, mais sans que puissent, dans la plupart des cas, leur être imputé des faits répréhensibles. Certaines de ces personnes ont été ciblées par l’administration à la suite d’un signalement par un proche, un voisin ou un employeur : le terme « signalement » apparaît ainsi dans 53 décisions, et « signalé » dans 173. Il ressort clairement de certains arrêts qu’ils ont été la motivation de plusieurs perquisitions administratives.

Les personnes faisant partie des profils dits « islam radical » sont à l’origine de plus de la moitié des recours portés devant les cours et tribunaux (55%, soit 427 sur 775). Dans certains tribunaux, cette proportion est bien plus élevée, comme c’est le cas à Melun : sur les 51 jugements étudiés, 50 concernent des mesures liées à l’appartenance à une mouvance en lien avec l’Islam radical des intéressés – soit 98% du total. Les mesures prononcées au titre de l’état d’urgence révèlent une surreprésentation de certains départements, parfois de taille modeste, et sans corrélation avec des données statistiques relatives, par exemple, au pourcentage de populations issues de l’immigration maghrébine dans ces départements. Cette surreprésentation tient sûrement au fait que, d’une part, le radicalisme islamique a une implantation géographique très localisée sur quelques lieux (salles de prière, personnalités constituant le rôle d’émir radical, etc.) et fonctionne en réseaux décentralisés, d’autre part, et de manière complémentaire, que les notes blanches traduisent surtout l’activité des services de renseignement, qui infiltrent et surveillent ces réseaux à partir d’un certain nombre de lieux ou personnalités considérées comme influentes dans ces réseaux. Enfin, le contentieux est lui-même généré par le soutien de ces communautés par un nombre limité d’associations (telles que le CCIF ou Action Droits des Musulmans), elles-mêmes en contact avec un nombre restreint d’avocats. Or, comme cela a déjà été dit, toutes les personnes ayant fait l’objet d’une mesure dans le cadre de l’état d’urgence ne l’ont pas contesté devant le juge administratif. Il faut pour cela avoir un certain nombre de ressources et accès à ces associations et avocats spécialisés.

Il est dès lors possible de se demander si les personnes relevant du profil « Islam radical » n’ont pas moins recours au juge que le profil « militant.e.s ». Le cas des personnes pour lesquelles une demande d’exploitation des données informatiques saisies au cours de perquisitions administratives est à cet égard emblématique : parmi les tribunaux du ressort de la Cour administrative d’appel de Lyon, sur les 18 personnes concernées par une telle demande d’autorisation d’exploitation des données (correspondant, pour la très grande majorité d’entre elles, au profil « Islam radical »), aucune n’a exercé de recours à l’encontre de l’ordre de perquisition administrative lui-même.

Concernant le contrôle juridictionnel exercé par les juges administratifs sur les mesures prises au titre de l’état d’urgence, son intensité apparaît assez variable d’une formation de jugement à l’autre, le contrôle de proportionnalité n’étant pas systématique, le juge se cantonnant parfois à celui, plus limité, de l’erreur d’appréciation. L’analyse de la jurisprudence révèle surtout une très forte dépendance de ce contrôle aux notes blanches des services de renseignement, qui sont souvent les seules pièces produites par l’administration à l’appui de ses arrêtés, et qui sont difficiles à contester par les personnes concernées. A titre d’exemple, parmi les tribunaux du ressort de la Cour administrative d’appel de Lyon, sur les 39 arrêtés motivés par une note blanche ayant fait l’objet d’un recours, seuls quatre ont été annulés, dont un car la préfecture ne l’avait pas produite à l’audience

Globalement, le contentieux de l’état d’urgence apparaît caractérisé par un relativement faible taux de succès des recours. Ainsi, en 1reinstance, sur 703 recours, 482 ont rencontré une issue défavorable au requérant (rejet, autorisation d’exploitation des données pour les perquisitions électroniques) –soit 68,5% du total ; tandis que 139 jugements sont favorables au requérant (annulations ou suspensions totales ou partielles, refus d’autorisations d’exploitation de données, injonctions favorables au requérant…) –soit 19,7% du total. Concernant les assignations à résidence, leur taux d’annulation ou de suspension totale des assignations à résidence confirme cette impression : en effet, seules 10,8% des assignations à résidence ayant fait l’objet d’un recours devant les tribunaux, cours administratives d’appel et le Conseil d’Etat ont été annulées ou suspendues totalement. Ce taux s’élève à 20,1% si on ajoute aux annulations et suspensions totales les désistements et non-lieux à statuer, les arrêtés d’assignation à résidence ayant été abrogés avant l’audience par le ministère de l’Intérieur. En tout état de cause, ces taux illustrent le faible impact du juge administratif sur les décisions d’assignations à résidence, celui-ci n’étant à l’origine que de la moitié des décisions favorables aux personnes (45 jugements sur les 86 favorables répertoriés).

Les politiques de prévention de la radicalisation sont-elles efficaces ?

Les politiques ultra-sécuritaires mal définies et stigmatisantes sont déployées tous azimuts par les autorités publiques. Elles n’augmentent pas l’efficacité de la détection des « radicalisés », mais ont pour effet l’instauration d’un climat de suspicion généralisée qui engorge inutilement les services de police, et surtout nuit à la cohésion sociale et nationale.

Depuis janvier 2015 déjà, notre société bascule dans le soupçon. La société de soupçon tant crainte et annoncée par l’honorable professeur de droit pénal Mireille Delmas Marty suite à la migration d’une partie du régime de l’état d’urgence dans le droit ordinaire existe désormais bel bien. La délation, la dénonciation calomnieuse se propage comme une traînée de poudre à l’encontre de voisins, d’employés, de collègues de travail, d’ex-conjoints, d’usagers du service public.

Le Défenseur des droits déplore lui-même ce constat dans un rapport public du 26 février 2016 : « Dans plus de 10% des réclamations relatives à des perquisitions administratives reçues par le Défenseur des Droits, les plaignants allèguent avoir été dénoncés à tort par un voisin, un ancien collègue, un ancien conjoint. ». 

Ce phénomène de dénonciation malveillante progresse cependant en 2017, et se détachant complètement de la problématique de l’état d’urgence, a pu se traduire sous des formes particulièrement préoccupantes. A titre d’exemples, les deux cas suivants en attestent de manière éloquente.

En juin 2017, dans le Nord, une fillette de 5 ans refuse sa collation de 10h30. La maîtresse convoque la mère pour s’assurer que l’enfant ne jeûne pas durant le mois de Ramadan. La mère de l’enfant rétorque bien évidemment par la négative. Seulement, la mère est à nouveau convoquée, cette fois par la directrice. Elle lui réitère ses dénégations mais en vain puisque la chef de l’établissement saisit le Directeur académique des services de l’Education nationale, qui adresse un signalement au Procureur de la République. Ce sont 8 policiers armés qui se présentent à l’école, puis constatant l’absence de l’enfant, au domicile des parents, pour emmener la petite fille de 5 ans à l’hôpital. L’école a en effet déclaré qu’elle jeûnait et serait en état de malnutrition. Ce que démentent les constatations médicales du personnel hospitalier. Les parents sont tout de même soumis à une enquête des services sociaux, les représentants de la mosquée fréquentée par le père de famille sont interrogés à son sujet…Le signalement sera fort heureusement classé sans suite mais à quel prix ? 

L’analyse proposée par Hamza Esmili est absolument cruciale et éclairante sur les politiques publiques menées au titre de prévention de la radicalisation.

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